En base al informe emitido por un Comité de Expertos, el Parlamento ha aprobado una nueva ley que implanta un innovador factor de sostenibilidad del sistema público de pensiones. La propuesta resuelve el problema de la sostenibilidad financiera a largo plazo, al tiempo que abre un amplio debate sobre el sistema de previsión social y el crecimiento en condiciones de una creciente competencia global.
Las tendencias demográficas a largo plazo en España, como en otros muchos países europeos, convierten el actual sistema de pensiones de reparto en una opción insostenible según las previsiones de crecimiento de la población y expectativa de vida. Un boom de natalidad más tardío y una reciente oleada de inmigración ayudan a explicar por qué España ha aplazado la puesta en marcha de reformas ya introducidas en otros países europeos desde la década de 1990 (véase, por ejemplo, el capítulo 1 del informe de la OCDE, 2012, aquí). Pero una profunda crisis económica ha adelantado el problema y ha puesto de manifiesto la dramática realidad. Mientras que el número de pensiones aumentará de los 9 millones actuales a 15 millones en 2050, se espera que la población activa permanezca aproximadamente al mismo nivel (INE 2012, aquí). La reforma de 2011 introdujo cambios paramétricos y el compromiso de implantar un factor de sostenibilidad para el año 2027, pero no fue suficiente (véase De la Fuente y Doménech, 2012, aquí, así como las referencias allí contenidas). Mientras tanto, la segunda recesión tras la crisis de deuda soberana ha dado lugar a que, como consecuencia del gran incremento de la tasa de desempleo (cercana al 27% en 2013), el déficit previsto de la Seguridad Social alcance el 1.5 por ciento del PIB (una tercera parte de carácter estructural).
En respuesta a este reto y a las fuertes presiones de los mercados financieros, de la Comisión Europea y de los socios europeos, el gobierno español se ha visto obligado a diseñar e introducir ya un factor de sostenibilidad para el sistema de pensiones. En abril de 2013 creó un Comité de Expertos que emitiendo un informe a principios de junio (aquí), en el que se definía un factor de sostenibilidad que, con pequeñas modificaciones, se pondrá en marcha a comienzos de 2014.
El factor de sostenibilidad definido por el Comité de Expertos
El factor de sostenibilidad propuesto por el Comité constaba de dos componentes de ajuste. El primero es el Factor de Equidad Intergeneracional (FEI) para nuevas pensiones por jubilación. Como ocurre en otros países europeos, este factor ajusta la pensión inicial de acuerdo con un coeficiente que se obtiene de dividir la expectativa de vida de quienes han accedido al sistema a una determinada edad en una fecha anterior, por la expectativa de vida de los nuevos pensionistas que se jubilan a la misma edad, pero en una fecha posterior. El Gráfico 1 muestra la proyección de esta relación de expectativas de vida a la edad de 65 años para el periodo 2014-2050. Es evidente que la aplicación del FEI implicaría un ajuste a la baja del cálculo de la pensión inicial, con una reducción media del 5% cada 10 años.
El segundo componente es el Factor de Revalorización Anual (FRA), un nuevo sistema de indexación que se aplicará cada año a todas las pensiones. La revalorización de las pensiones vendrá dada por la diferencia entre la tasa de crecimiento nominal de los ingresos a la Seguridad Social y la tasa de crecimiento de los gastos si no se actualizasen las pensiones. Este último término es simplemente la suma de la tasa de crecimiento del número de pensiones y el crecimiento de la pensión media debido al efecto sustitución, como consecuencia de las diferencias entre las pensiones de los nuevos pensionistas y las de quienes abandonan el sistema. En aquellos casos en que el sistema de la Seguridad Social no está equilibrado estructuralmente, el FRA también incluye un término adicional que corrige los desequilibrios presupuestarios ajustados cíclicamente en el tiempo. Todas las variables del FRA se ajustan cíclicamente utilizando medias móviles centradas de 11 años, lo que implica el uso de una previsión a 6 años.
Obsérvese que por construcción, las pensiones actuales mejorarían su poder adquisitivo si la tasa real de crecimiento de los ingresos (cotizaciones) fuese mayor que la suma del crecimiento del número de pensiones más el efecto de sustitución.
Gráfico 1. Factor de Equidad Intergeneracional. Edad de referencia: 65 años (2014=1)
(Fuentes: INE, 2012, y Comité de Expertos sobre el factor de sostenibilidad del sistema público de pensiones)
Gráfico 2. Componentes del Factor de Crecimiento anual
En el Gráfico 2 se presentan las cuatro variables que determinan del FRA. Según los componentes tendenciales estimados para 2014 con las previsiones actuales, la revalorización de las pensiones para ese año debería ser del -2,57%. En este ejemplo, el FRA corrige cada año 1/5 del desequilibrio estructural estimado para el sistema de la Seguridad Social.
El debate público y las opciones sociales abiertas por la aplicación del factor
En septiembre de 2013 el gobierno presentó su propia variante del factor de sostenibilidad, dentro del margen de opciones recomendadas por el Comité, en una nueva Ley que abrió el debate político sobre la sostenibilidad del sistema de pensiones. El debate, que ha estado abierto a sindicatos, asociaciones empresariales, partidos políticos y el Parlamento ha llegado a su fase final. Y ha tenido lugar a la vista de los mercados, de otras naciones, de las autoridades europeas y de los organismos internacionales, es decir, en un contexto que parece convenir al estilo deliberativo y experimentalista cada vez más característico de la gobernanza europea (Sabel y Zeitlin, 2010, aquí). Esta fase ha concluido con una decisión final en diciembre de 2013, por lo que la reforma entrará en vigor en 2014.
Tras el debate parlamentario se ha adoptado una variante próxima a la propuesta del gobierno en base a su mayoría parlamentaria, tras un intenso debate partidista. En la nueva ley, el Factor de Equidad Intergeneracional se denomina Factor de Sostenibilidad y utilizará previsiones de expectativa de vida calculadas por la Seguridad Social. Estas previsiones se actualizarán cada 5 años. El Factor de Crecimiento Anual se denomina Índice de Revalorización de las Pensiones, que fundamentalmente aplica la indexación del FRA con un límite superior (inflación + 0,5 pp) y un límite inferior (0,25 pp).
Obviamente, no existe ninguna garantía de que la mayoría que ha aprobado la Ley vaya a durar y las próximas elecciones se deberán celebrar a más tardar en noviembre de 2015. Por tanto, puesto que estamos hablando de una política destinada a garantizar la sostenibilidad a largo plazo de las pensiones públicas, para que persista una variante razonable de dicha Ley es necesario reflexionar acerca de las condiciones para que tal política perdure.
Frente a otras soluciones al problema de la sostenibilidad, la aplicación del factor de sostenibilidad propuesto aumenta considerablemente las opciones de las políticas públicas respecto al diseño del sistema de pensiones. El factor resuelve un problema clave (la sostenibilidad financiera del sistema a largo plazo), pero mantiene abierto el debate sobre un proceso continuado de reforma de las pensiones y de las políticas de previsión social. Para empezar, en este nuevo escenario, aunque la pensión media real puede aumentar en las próximas décadas dependiendo de la intensidad del crecimiento económico, la relación entre la pensión media y el salario medio probablemente disminuya. Y las previsiones actuales apuntan a que la tasa de dependencia aumentará considerablemente a falta de reformas estructurales que conduzcan a un gran incremento del número de cotizantes.
La sociedad española puede elegir entre una combinación de las siguientes opciones para abordar el efecto del aumento del número de pensiones y atenuar la reducción de la relación entre la pensión media y el salario medio:
1. Aumentar el número de cotizantes mediante la creación de incentivos destinados a prolongar la vida activa de los trabajadores y a través de reformas estructurales que promuevan el crecimiento económico, reduzcan el desempleo e incrementen la fuerza laboral.
2. Aumentar las cotizaciones a la Seguridad Social o dotar al sistema de pensiones de recursos obtenidos a través de otros impuestos.
3. Hacer provisiones para complementar las pensiones recibidas del sistema público con ingresos procedentes del ahorro privado.
Así, la introducción del factor de sostenibilidad debería ser el punto de partida de un debate sobre un amplio abanico de políticas, y los cambios realizados en el sistema de pensiones debe verse en el contexto de un debate más amplio sobre el sistema de previsión social en su conjunto (cuidado de la tercera edad, sanidad, educación, etc.), con el fin de promover el crecimiento en condiciones de creciente competencia global (Ringen, 2007, aquí). De hecho, la ley aprobada en el Parlamento ha incluido una disposición adicional que obliga al Gobierno a presentar un informe quinquenal sobre la adecuación y suficiencia de las pensiones públicas. Este informe permitirá al Pacto de Toledo disponer de una información relevante para analizar, discutir y evaluar reformas y medidas alternativas, con las que mejorar la suficiencia y eficiencia del sistema público de pensiones.
Esto nos lleva al papel crucial que el Comité ha asignado a la aplicación de una norma de transparencia al sistema público de pensiones. La norma está arraigada en un compromiso con la responsabilidad democrática y debería contribuir decisivamente a la creación de un espacio público saludable en el que ciudadanos conscientes y bien informados se enfrenten a políticos que han sido puestos a prueba una y otra vez y, con el tiempo, por la costumbre y la inclinación, se han mostrado dispuestos a dejar de lado las pasiones partidistas y consideraciones demasiado tácticas. Esto es algo que se echa en falta en España. Por tanto, una variedad de instituciones a medio camino entre la sociedad civil y el estado (por ejemplo, alguna variante de las comisiones gubernamentales en Suecia) podrían ayudar en este sentido. De hecho, el Comité estaba formado en su mayor parte por expertos sin vínculo alguno con los partidos, el mundo empresarial o los sindicatos.
El compromiso con un debate público abierto y transparente sobre las pensiones constituyó el núcleo de la propuesta del Comité. Los ciudadanos deben participar tanto en el debate como en las soluciones prácticas a los problemas del sistema. La aplicación del factor de sostenibilidad de forma transparente debería poner de manifiesto cada año los desequilibrios inminentes o la buena salud del sistema. Para ello es necesario que los ciudadanos obtengan suficiente información agregada, certificada por una Autoridad Fiscal Independiente, sobre los elementos que actúan en ambas fórmulas (expectativa de vida y otros factores demográficos), el número de cotizantes y el importe total de las cotizaciones, así como el número de pensiones y su cuantía total. Al mismo tiempo, cada pensionista (y esto también es aplicable a cada cotizante) debe recibir información relativa a la pensión (o una estimación de futuras pensiones) resultante de la aplicación del factor de sostenibilidad.
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